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寫(xiě)紀(jì)念時(shí)點(diǎn)的文章不禁仍會(huì)感嘆一聲時(shí)光荏苒，寫(xiě)《GDPR五年記》時(shí)已然是兩年前的事。GDPR如今來(lái)到第七個(gè)年頭，已展現(xiàn)出完全不同的面貌和生態(tài)。

本文嘗試基于過(guò)去一年的執(zhí)法、司法、上訴以及調(diào)查數(shù)據(jù)，盡可能拼湊出一個(gè)完整的全景概覽，分析的時(shí)間跨度為2024年5月至2025年5月。本文主要數(shù)據(jù)來(lái)源于CMS數(shù)據(jù)庫(kù)，但由于其原始標(biāo)注在分類(lèi)、補(bǔ)充信息和行業(yè)識(shí)別等方面存在較大局限，本文對(duì)其進(jìn)行了必要的二次加工，及必要的清洗與補(bǔ)全。

需要說(shuō)明的是，本文只關(guān)注GDPR的處罰動(dòng)態(tài)，在歐盟法域之外尚有不少值得關(guān)注的發(fā)展（例如韓國(guó)）不在本文討論范圍。另外，除了GDPR，出海企業(yè)當(dāng)然還需關(guān)注DSA、DMA、AIA等新進(jìn)法律的執(zhí)法情況，但不在此次考量范圍之內(nèi)。

一、整體走勢(shì)

自GDPR生效以來(lái)，累計(jì)處罰金額呈持續(xù)上升趨勢(shì)，但增幅節(jié)奏存在明顯階段性。2021年下半年首次出現(xiàn)大幅躍升后，2023年中再次出現(xiàn)陡峭上漲。圖中以黃色陰影標(biāo)示的2024–2025年區(qū)間內(nèi)，增長(zhǎng)趨勢(shì)更為密集和穩(wěn)定，罰款總額從約50億歐元持續(xù)攀升至接近60億歐元，新增金額超過(guò)10億歐元。這一階段的增長(zhǎng)曲線沒(méi)有明顯的間斷，說(shuō)明在不到一年半的時(shí)間內(nèi)，處罰頻率與處罰力度均保持較高水平。

與前期相比，這一階段罰款增長(zhǎng)較為線性，反映出監(jiān)管活動(dòng)正趨于常態(tài)化、高頻化，且不再依賴個(gè)別天價(jià)罰單拉動(dòng)總額，而是由多個(gè)中高額案件疊加推動(dòng)。截至2025年3月（CMS的cut-off時(shí)點(diǎn)），GDPR處罰總額已突破56.5億歐元，處罰案例達(dá)2,245起。GDPR執(zhí)法在第七年后已進(jìn)入制度成熟期，處罰機(jī)制更加持續(xù)、密集與系統(tǒng)化。

從累計(jì)處罰數(shù)額和次數(shù)來(lái)看，，左圖顯示處罰金額在年中（2024年7月和9月）和年末（2024年11月、2025年5月）出現(xiàn)幾次明顯的跳升，分別對(duì)應(yīng)Meta和Uber等幾筆高額罰單，使得累計(jì)金額整體呈階梯式上揚(yáng)。尤其是2025年5月，因TikTok數(shù)據(jù)跨境處罰落地，單月罰款再次顯著抬升，使總額突破16億歐元，成為本階段增長(zhǎng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。右圖所示的處罰次數(shù)增長(zhǎng)更加平穩(wěn)，整體分布均勻，累計(jì)處罰數(shù)從2024年6月的40起左右上升至接近200起。多數(shù)月份的新增處罰次數(shù)保持在10至20起之間，且在2025年3月以后明顯趨緩。有一點(diǎn)需要說(shuō)明，雖然在整體趨勢(shì)上，本分析補(bǔ)足了數(shù)據(jù)，但2025年5月尚未結(jié)束，因此5月份數(shù)據(jù)可能存在不全的情況，讀者需留意。

比例關(guān)系上看，盡管處罰次數(shù)在2025年初后趨于穩(wěn)定，罰款金額仍能保持上升，說(shuō)明執(zhí)法機(jī)關(guān)在案件遴選和金額裁量方面正向更高的處罰區(qū)間集中。整體趨勢(shì)反映出2024–2025年期間GDPR執(zhí)法已進(jìn)入“高強(qiáng)度少量化”的成熟階段，不僅在頻率上保持活躍，也在經(jīng)濟(jì)懲戒層面持續(xù)放大信號(hào)效應(yīng)。

二、與去年相比有哪些變化？

來(lái)看下同比數(shù)據(jù)。2024–2025年度幾乎每個(gè)月的罰金總額都顯著高于前一年同期，尤其是在2024年9月、10月以及2025年5月，單月處罰金額差距尤為突出。9月罰款金額接近5000萬(wàn)歐元，同期2023年不足500萬(wàn)歐元；2025年5月的處罰金額達(dá)到6000萬(wàn)歐元以上，是該階段的峰值。盡管部分月份的處罰數(shù)量并未顯著上升，但單案金額提升明顯，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在裁量罰金時(shí)整體尺度有所抬高。

圖表右側(cè)則呈現(xiàn)了處罰次數(shù)上的同比變化。2023–2024年度的處罰次數(shù)波動(dòng)較大，整體明顯高于同期的2024–2025年。2023年6月的處罰次數(shù)為61起，而2024年同期僅為35起；此后除個(gè)別月份外，2024–2025年每月的處罰數(shù)量基本維持在20起左右，并在2025年4月與5月降至個(gè)位數(shù)（受數(shù)據(jù)分析范圍影響）。

如此來(lái)看，過(guò)去一年的監(jiān)管似乎趨向于通過(guò)更少的處罰次數(shù)實(shí)現(xiàn)更大的懲戒效果。這種“少量、高額、標(biāo)志性”的執(zhí)法策略，不再以數(shù)量推動(dòng)執(zhí)行效果，而是依靠有代表性的高額案件釋放執(zhí)法信號(hào)，執(zhí)法邏輯由廣覆蓋逐漸向重點(diǎn)突破過(guò)渡。

三、2024-2025年度排名前十的處罰

觀察過(guò)去一年最高的處罰，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境仍然為最大熱點(diǎn)，與此同時(shí)在廣告、人臉識(shí)別等高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景下的同意有效性和其他合規(guī)維度仍然處于糾結(jié)狀態(tài)，此外明顯的一大變化是新型AI廠商的出現(xiàn)，包括OpenAI在意大利的處罰（可以追溯到2023年3月）以及最近出現(xiàn)的Replika等特定AI場(chǎng)景應(yīng)用的違規(guī)議題，值得關(guān)注。

從罰金數(shù)額上來(lái)看，TikTok以5.3億歐元的罰款金額高居榜首，成為本年度乃至GDPR歷史上最重的幾起罰單之一（目前排名第三），處罰來(lái)自愛(ài)爾蘭DPA，聚焦于短視頻產(chǎn)品中的數(shù)據(jù)出境與兒童數(shù)據(jù)保護(hù)問(wèn)題。緊隨其后的是LinkedIn（3.1億歐元）與Uber（2.9億歐元），分別涉及社交平臺(tái)和出行配送場(chǎng)景，顯示出平臺(tái)型企業(yè)在數(shù)據(jù)使用鏈條中更易觸發(fā)高強(qiáng)度問(wèn)責(zé)。前五名罰單中有四起來(lái)自愛(ài)爾蘭，反映出愛(ài)爾蘭作為主要跨國(guó)科技公司歐盟總部所在地，其數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)DPC在大型案件中仍占據(jù)核心執(zhí)法地位。值得注意的是，這十起重大處罰均未通過(guò)EDPB爭(zhēng)議解決機(jī)制，說(shuō)明盡管案件金額高、影響范圍廣，程序路徑上仍屬主導(dǎo)DPA單邊作出決定。行業(yè)分布來(lái)看，社交平臺(tái)（Meta、LinkedIn、TikTok）占據(jù)半數(shù)席位，此外還涵蓋AI（Clearview AI、OpenAI）、電商（Amazon France Logistique）、網(wǎng)絡(luò)安全（Avast）及能源（Enel）等多元領(lǐng)域。高額罰款已不僅限于社交或廣告領(lǐng)域，而正逐步擴(kuò)展至涉及算法、基礎(chǔ)設(shè)施及關(guān)鍵行業(yè)的數(shù)據(jù)處理行為。

四、行業(yè)分布（數(shù)據(jù)很糙，簡(jiǎn)單看看）

原本還計(jì)劃基于CMS數(shù)據(jù)呈現(xiàn)一些行業(yè)洞察，仔細(xì)看過(guò)數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)不可行。CMS的行業(yè)部門(mén)細(xì)分也過(guò)于粗糙，基本上TMT領(lǐng)域涵蓋絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)，不具備分析空間。如果不對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘，也很難看出行業(yè)特征。舉例而言，排名前十的處罰中雖然出現(xiàn)了電商平臺(tái)Amazon，但仔細(xì)觀察違規(guī)場(chǎng)景發(fā)現(xiàn)與電商本身非常不相關(guān)。Amazon近年來(lái)在人臉識(shí)別與員工監(jiān)控上受到高度審查也反映出這家科技公司的復(fù)雜性（不僅僅是一家電商平臺(tái)），也很難代表電商平臺(tái)。因此，短期內(nèi)無(wú)法通過(guò)數(shù)據(jù)收集形成具有解釋力的分析和行業(yè)洞見(jiàn)，如上文所述，這一不足將會(huì)在后續(xù)持續(xù)研究中不足。本文的分析僅以CMS提供的粗?jǐn)?shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，作為初步觀察。

不同行業(yè)在GDPR處罰中的總罰金與案件數(shù)量差異顯著。其中，“媒體、通信與平臺(tái)類(lèi)”行業(yè)的處罰總金額遠(yuǎn)高于其他領(lǐng)域，罰金總額超過(guò)1250萬(wàn)歐元，呈現(xiàn)出壓倒性優(yōu)勢(shì)。這一數(shù)據(jù)基本由頭部平臺(tái)企業(yè)（如Meta、TikTok、LinkedIn等）構(gòu)成，因數(shù)據(jù)處理量大、跨境傳輸頻繁以及涉及算法推薦、廣告定向等復(fù)雜使用場(chǎng)景，成為GDPR執(zhí)法的重點(diǎn)對(duì)象。排名其后的分別是“就業(yè)”“電商”和“交通能源”行業(yè)，雖總額遠(yuǎn)低于前者，維持在200萬(wàn)歐元上下的罰金水平。值得注意的是，“住宿與酒店業(yè)”在處罰總金額上也排名靠前，顯示出旅游相關(guān)行業(yè)在客戶數(shù)據(jù)保護(hù)上的系統(tǒng)性薄弱。與此同時(shí)，金融保險(xiǎn)、咨詢、公共部門(mén)、教育、醫(yī)療、房地產(chǎn)等行業(yè)的處罰金額和數(shù)量均偏低，大概率是這些領(lǐng)域并未進(jìn)入監(jiān)管優(yōu)先序列。

五、不同國(guó)家監(jiān)管機(jī)關(guān)的特點(diǎn)與活躍度

如上所述，CMS所提供的國(guó)別數(shù)據(jù)為聚合數(shù)據(jù)，抽離2024-2025年度數(shù)據(jù)來(lái)不及做，但在這個(gè)議題上聚合數(shù)據(jù)可能價(jià)值更高，可以反映不同監(jiān)管機(jī)關(guān)在過(guò)去若干年內(nèi)的偏好、關(guān)注點(diǎn)以及工具選擇，對(duì)出海企業(yè)開(kāi)國(guó)策略上可以提供參考。

西班牙在GDPR執(zhí)法中以壓倒性數(shù)量位居首位，累計(jì)處罰次數(shù)接近1000起，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)排名第二的意大利（約400起）和第三的羅馬尼亞（約200起）。西班牙數(shù)據(jù)保護(hù)局AEPD一直以“高頻小額”的執(zhí)法風(fēng)格著稱，日常監(jiān)管節(jié)奏快，覆蓋面廣，罰單數(shù)量雖多，但多數(shù)金額較低，重在督促合規(guī)基礎(chǔ)建設(shè)。相比之下，意大利和羅馬尼亞雖處罰數(shù)量不及西班牙，也保持相對(duì)穩(wěn)定的執(zhí)法頻率，尤其在公共機(jī)構(gòu)、地方企業(yè)和醫(yī)療系統(tǒng)中的處罰記錄較多，反映出其監(jiān)管部門(mén)對(duì)中小型數(shù)據(jù)控制者的持續(xù)關(guān)注。德國(guó)、法國(guó)和挪威等傳統(tǒng)上在數(shù)據(jù)保護(hù)政策和法規(guī)推動(dòng)中扮演重要角色的國(guó)家，處罰數(shù)量反而相對(duì)較少。

再加入罰金數(shù)量的維度來(lái)看看分布，上圖分別展示了平均罰款金額（左圖）和累計(jì)罰款總額（右圖）。無(wú)論從哪一項(xiàng)指標(biāo)看，愛(ài)爾蘭都穩(wěn)居首位，平均罰金和累計(jì)金額均遠(yuǎn)超其他國(guó)家，得益于其作為多家跨國(guó)科技企業(yè)（如Meta、TikTok、Google）的歐洲總部所在地，在“一站式機(jī)制”下承擔(dān)了大量跨境案件的主導(dǎo)角色，另一方面也反映出其集中處理了多個(gè)金額極高的系統(tǒng)性案件。

平均罰金排名中，荷蘭、英國(guó)、葡萄牙、瑞典緊隨其后。這些國(guó)家雖處罰次數(shù)有限，但每起案件金額較高，說(shuō)明其執(zhí)法策略傾向于選擇重點(diǎn)案件，圍繞高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景展開(kāi)精準(zhǔn)處罰。相比之下，德國(guó)、波蘭、丹麥等國(guó)則處于罰款金額與數(shù)量之間的中段區(qū)，反映出執(zhí)法結(jié)構(gòu)更為平衡。

法國(guó)雖在平均罰金排名中不靠前，但在累計(jì)罰金上位列第二，說(shuō)明其處罰數(shù)量與金額均具規(guī)模，兼具廣度與強(qiáng)度。這種“重?cái)?shù)量又重金額”的組合，也反映出其監(jiān)管機(jī)構(gòu)CNIL在平臺(tái)治理和用戶權(quán)利議題上始終保持高頻率的主動(dòng)性。部分小國(guó)（如愛(ài)沙尼亞、列支敦士登、斯洛伐克）雖位列統(tǒng)計(jì)榜末，但也說(shuō)明GDPR在歐盟境內(nèi)并未真正形成執(zhí)行上的“絕對(duì)統(tǒng)一”，不同國(guó)家在監(jiān)管能力、資源投入、案件選擇標(biāo)準(zhǔn)上的差距，仍構(gòu)成合規(guī)實(shí)踐中不可忽視的制度變量。

六、主要被罰違規(guī)項(xiàng)（聚合數(shù)據(jù)）

不得不說(shuō)CMS在違規(guī)類(lèi)型上的設(shè)定過(guò)于粗糙，以至于數(shù)據(jù)難以真正展現(xiàn)違規(guī)重災(zāi)以及執(zhí)法重點(diǎn)中的細(xì)微之處。處罰類(lèi)型來(lái)看，GDPR執(zhí)法最常針對(duì)的違法行為集中于三個(gè)核心領(lǐng)域：一是第6條合法性基礎(chǔ)的問(wèn)題，二是違反一般處理原則，通常涉及到數(shù)據(jù)生命周期管理的機(jī)制建設(shè)，三是缺乏充分的技術(shù)與組織安全措施，多由數(shù)據(jù)泄露事件觸發(fā)。這三類(lèi)違規(guī)不僅出現(xiàn)頻率高，且平均罰金和累計(jì)罰金額度也均居前列。此外，透明度問(wèn)題（隱私政策）以及監(jiān)管機(jī)關(guān)配合問(wèn)詢相關(guān)違規(guī)處罰數(shù)量雖少，平均罰金偏高，表明一旦企業(yè)在程序互動(dòng)中表現(xiàn)為逃避或?qū)梗徽J(rèn)定為加重情節(jié)。而其他類(lèi)型，如數(shù)據(jù)泄露通知延遲、DPO職責(zé)履行不到位等，目前仍屬低頻違規(guī)，平均罰款額度亦有限。

六、中國(guó)企業(yè)被罰情況

GDPR合規(guī)已成為中國(guó)企業(yè)進(jìn)入歐洲市場(chǎng)的基本門(mén)檻，應(yīng)被視為戰(zhàn)略投資而非成本負(fù)擔(dān)。隨著中國(guó)企業(yè)在歐洲市場(chǎng)份額增長(zhǎng)，可能面臨與美國(guó)科技巨頭類(lèi)似的監(jiān)管審查，應(yīng)提前做好準(zhǔn)備。特別是在AI領(lǐng)域，中國(guó)企業(yè)需要在技術(shù)創(chuàng)新與數(shù)據(jù)保護(hù)合規(guī)之間找到平衡點(diǎn)。

與美國(guó)科技巨頭相比，中國(guó)科技企業(yè)在歐盟的GDPR執(zhí)法中尚未成為主要目標(biāo)，但隨著中國(guó)企業(yè)在歐洲市場(chǎng)份額的增長(zhǎng)，這種情況正在發(fā)生改變。從2025年初的三大事件可以看出——noyb開(kāi)始策略性關(guān)注中國(guó)企業(yè)合規(guī)，TikTok的第二個(gè)靴子落地，還有DeepSeek受到類(lèi)似于Clearview AI的多頭監(jiān)管——此前我都有撰文分析。

需要明確的是：針對(duì)中國(guó)企業(yè)的處罰和執(zhí)法剛剛開(kāi)始，排除此前TikTok在三個(gè)國(guó)家的四項(xiàng)處罰之外，其他已經(jīng)進(jìn)入GDPR執(zhí)法范圍的案件都在2025年剛剛啟動(dòng)。除TikTok外，SHEIN、華大基因、字節(jié)、騰訊、TEMU、速賣(mài)通、小米等多家中國(guó)企業(yè)亦已進(jìn)入歐盟各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查視野，其中法國(guó)對(duì)SHEIN的調(diào)查已接近尾聲，預(yù)計(jì)將給出1.5億歐元左右的高額罰單。調(diào)查覆蓋的法域涵蓋芬蘭、意大利、希臘、荷蘭、奧地利、比利時(shí)等多個(gè)國(guó)家，呈現(xiàn)出廣覆蓋、多點(diǎn)施壓的態(tài)勢(shì)，部分調(diào)查由noyb等民間組織發(fā)起，也說(shuō)明民間合規(guī)訴訟機(jī)制在推動(dòng)執(zhí)法介入中的重要作用。

站在中國(guó)出海合規(guī)視角，如何來(lái)理解和消費(fèi)這些處罰數(shù)據(jù)？有幾種方法，比如借鑒住要廠商GAFAM的整改思路，或者直接看中國(guó)企業(yè)被罰的直接證據(jù)。但是，目前很多案件都懸而未決，相關(guān)列表也在快速擴(kuò)充，監(jiān)管機(jī)關(guān)在未來(lái)五年是否會(huì)針對(duì)同一問(wèn)題處罰不同公司也并不好說(shuō)（目前尚未出現(xiàn)）。不過(guò)當(dāng)下可以明確的是，與前述金字塔正好相反，中國(guó)企業(yè)合規(guī)無(wú)論行業(yè)還是部門(mén)，均需將數(shù)據(jù)出境問(wèn)題視為第一要?jiǎng)?wù)，合規(guī)直接進(jìn)入困難模式。目前既有的處罰和調(diào)查，絕大多數(shù)都是關(guān)于數(shù)據(jù)跨境，包括TiKTok5.3億歐元處罰，以及目前noyb針對(duì)六家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的策略投訴，包括華大基因在芬蘭的調(diào)查等。

整體來(lái)看，涉中企業(yè)正逐步進(jìn)入GDPR執(zhí)法的焦點(diǎn)區(qū)，處罰趨勢(shì)從個(gè)案擴(kuò)散至體系性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段，未來(lái)是否會(huì)出現(xiàn)連鎖式執(zhí)法或典型案例定向打擊，值得持續(xù)關(guān)注。這對(duì)中國(guó)平臺(tái)出海戰(zhàn)略而言，不僅是合規(guī)問(wèn)題，更是全球治理結(jié)構(gòu)變化下的技術(shù)政治問(wèn)題。

此次全景分析只是一個(gè)起點(diǎn)，鑒于公開(kāi)數(shù)據(jù)庫(kù)的有限性，科技利維坦將在未來(lái)按月展開(kāi)貼合場(chǎng)景和部門(mén)的深入動(dòng)態(tài)分析，期待來(lái)年的全景分析會(huì)更有洞見(jiàn)。2026年5月見(jiàn)！

下載本文數(shù)據(jù)可在公眾號(hào)“科技利維坦”中輸入GDPR7（即GDPR生效七周年，注意拼寫(xiě)，不是“GPDR”“GDPRD”、“7GDPR”）

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